L’invité de l’Anfh
« Tant qu’on a la santé : À la recherche d’une identité. »

En 2026 la fonction publique pourra célébrer deux anniversaires : le 80^e anniversaire du statut général des fonctionnaires (loi du 19 octobre 1946) et le 40^e anniversaire du statut de la fonction publique hospitalière (loi du 9 janvier 1986). Par-là, il ne s’agit pas seulement de commémorer deux événements démocratiques importants, mais de mieux comprendre les contradictions œuvrant au sein des évolutions dont ils sont l’aboutissement, d’analyser ainsi plus rationnellement les problèmes du présent pour définir des perspectives de progrès. Depuis la fin du Moyen Âge on peut identifier trois tendances lourdes de l’évolution. D’abord, une sécularisation du pouvoir exécutif accompagnée d’une autonomisation progressive de l’appareil d’État et d’un fort développement administratif. Ensuite, une socialisation des besoins fondamentaux et des moyens destinés à les satisfaire avec croissance des dépenses publiques et des effectifs des administrations. Enfin, une maturation progressive de principes et de concepts : intérêt général, service public et fonction publique.

Le poids de l’histoire

Montaigne évoquait déjà le service public dans ses Essais en 1580. S’agissant de la fonction publique de l’État en France, du Consulat et du Premier Empire à la Seconde Guerre mondiale, l’évolution de la fonction publique a été déterminée par la confrontation de deux lignes de force. La première, de caractère hiérarchique et autoritaire, a conduit nombre de gouvernements de l’époque à menacer les fonctionnaires d’un statut disciplinaire. Les fonctionnaires et leurs organisations ont dénoncé cette idée d’un « statut‑carcan » en lui opposant celle d’un « contrat collectif ». Cette tendance a trouvé son aboutissement dans un texte publié sous le gouvernement de Vichy, le 14 septembre 1941, discriminatoire et xénophobe, inspiré de la charte du travail de l’État français. La deuxième tendance, de caractère collectif et démocratique, a été constituée par une succession de lois ponctuelles et de décisions du Conseil d’État qui ont conduit à parler parfois d’un « statut jurisprudentiel ». L’aboutissement de cette tendance a été la loi du 19 octobre 1946, premier statut général des fonctionnaires de l’État. Il définit la conception du fonctionnaire-­citoyen qui s’oppose à celle de fonctionnaire-sujet qui avait prévalue antérieurement pendant un siècle et demi. Ce statut fut abrogé par l’ordonnance du 4 février 1959 afin de respecter le nouveau partage entre les champs respectifs de la loi et du décret instauré par la constitution de la Ve République, mais l’essentiel de son contenu fut conservé. Le statut de 1946 a procédé à une sérieuse remise en ordre de l’organisation administrative et apporté des garanties importantes aux fonctionnaires portant notamment sur : les conditions d’admission par voie de concours, le classement catégoriel des qualifications, la définition des organismes paritaires représentatifs, le droit syndical, le régime des rémunérations fondé sur la définition d’un minimum vital, la parité entre les femmes et les hommes, le régime spécial de protection sociale et de retraite, etc.

En ce qui concerne la fonction publique hospitalière, sous l’Ancien Régime, la plupart des personnels hospitaliers concourant aux soins sont religieux. Ils sont gérés jusqu’au milieu du XVIIIe siècle par un édit du 12 décembre 1698 qui recommande une uniformisation des établissements hospitaliers. Ces établissements sont administrés à deux degrés par une assemblée générale qui gère, sous la présidence de l’évêque, les affaires les plus importantes, et par un bureau qui traite des affaires courantes. Ce n’est qu’à partir de 1851 que le personnel hospitalier bénéficie d’une situation propre qui écarte de fait le personnel religieux. Ce statut est défini par la commission administrative après avis favorable du préfet. La question de l’harmonisation statutaire au niveau national figure dans une circulaire du 9 juillet 1936 du ministre de la Santé qui vise à étendre les dispositions statutaires du personnel soignant à d’autres catégories de personnels hospitaliers. Comme les agents territoriaux, les personnels hospitaliers ne sont pas concernés par le statut du 19 octobre 1946 relatif aux fonctionnaires de l’État. C’est un décret-loi du 20 mai 1955 qui fixe les dispositions qui leur sont propres et qui seront codifiées en 1959 dans le livre IX du code de la santé publique. Ces dispositions statutaires ont été généralement mal accueillies car considérées comme insuffisamment protectrices. Quant à la fonction publique territoriale, elle bénéficiera également de dispositions statutaires nouvelles par la loi du 28 avril 1952 codifiée dans le code des communes et qui seront de faible portée.

L’affirmation du fonctionnaire‑citoyen

Dès son élection le 10 mai 1981, le président François Mitterrand décida de faire de la décentralisation une priorité. Il chargea son ministre de l’Intérieur Gaston Defferre, d’élaborer un projet en ce sens. Ce projet prévoyait bien un renforcement des garanties statutaires des agents publics territoriaux, mais en maintenant les dispositions statutaires prévues dans le livre IV du code des communes. Je fis, au contraire, le 27 juillet 1981, la proposition à l’Assemblée Nationale de regrouper l’ensemble des agents des collectivités publiques dans le même cadre juridique, solution qui fut retenue après d’âpres discussions. On peut considérer que le statut général des fonctionnaires est le résultat de quatre choix. Premièrement, le choix du fonctionnaire-citoyen contre la conception du fonctionnaire-sujet, c’est l’héritage du statut fondateur de la loi de 1946. Deuxièmement, le choix du système de la carrière contre celui de l’emploi liant strictement l’agent public à son métier. Troisièmement, le choix d’un juste équilibre entre les deux principes constitutionnels de l’unité de la République et de la libre administration des collectivités territoriales, contradiction résolue par la construction d’une fonction publique « à trois versants » : État, collectivités territoriales et établissements publics hospitaliers. Quatrièmement, le choix de la référence à trois principes majeurs ancrés dans notre histoire : le principe d’égalité fondé sur l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le principe d’indépendance ayant pour base la loi sur l’état des officiers de 1834 prévoyant la séparation du grade et de l’emploi, le principe de responsabilité posé par l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789.

Le projet de loi de 1983 fut soutenu par l’ensemble des organisations syndicales après une concertation approfondie au cours de laquelle il ne fut jamais question de dialogue social puisqu’il était effectivement pratiqué. L’opposition parlementaire au projet fut très faible. Les élus, des maires essentiellement, étaient réservés à l’origine mais la pratique du statut leur prouva qu’il constituait pour eux une sécurité juridique. Le premier ministre Pierre Mauroy apporta un soutien constant à la réforme. Quant au président François Mitterrand, il fit confiance jusqu’à son « tournant néolibéral » du printemps 1983, devenant critique ensuite, mais trop tard... Les fonctionnaires des trois fonctions publiques bénéficièrent ainsi d’acquis nouveaux. Ont été intégrés également dans la loi, des droits qui n’étaient reconnus que par la jurisprudence. On peut citer notamment parmi ces acquis : la suppression de la notion de bonne moralité, le respect du secret médical, la liberté d’opinion, le droit de grève, le droit de négociation reconnu aux organisations syndicales en matière de rémunération et d’organisation du travail, la mobilité érigée au rang de garantie fondamentale, le droit à la formation permanente, condition nécessaire au système de la carrière et à l’exercice effectif de la mobilité, le devoir d’information des usagers, dans le respect du secret professionnel et la discrétion, le maintien d’une marge d’appréciation du fonctionnaire dans l’exécution des tâches qui lui sont confiées, etc…

L’idée dominante étant de souligner l’importance de la responsabilité du fonctionnaire, plutôt que son obéissance passive.

La garantie responsabilité

Le statut général était familier dans la fonction publique de l’État. Il intégra sans difficulté les acquis nouveaux. Il prit en compte aussi les dispositions de lois promulguées au cours des deux années précédentes. Resta hors statut la loi du 19 novembre 1982 instituant un préavis de grève comportant une obligation de négocier et instaurant une certaine proportionnalité des prélèvements pour fait de grève en fonction de sa durée. Les dispositions de la loi du 11 juin 1983 permettant la titularisation de dizaines de milliers d’agents contractuels furent intégrées au statut. Mais la principale novation fut la création par une loi du 19 janvier 1983, sous conditions, d’une troisième voie d’accès à l’ENA, réservée aux élus locaux, aux dirigeants syndicaux et aux responsables d’associations déclarées d’utilité publique. Cette réforme provoqua une très vive réaction d’une élite qui obtint sa neutralisation quelques années plus tard.

Dans les premières années suivant sa création la fonction publique territoriale a été regardée comme le « maillon faible » de la fonction publique à trois versants. Mais depuis elle a fait preuve d’un dynamisme remarquable. Elle s’est dotée d’organismes de direction structurants. Elle dispose d’instances de représentation identiques à celles de la fonction publique de l’État. Elle a recruté et formé des cadres compétents. Elle couvre un très large champ de métiers administratifs et techniques. Elle a doublé ses effectifs en quatre décennies. La fonction publique territoriale est devenue une référence sociale majeure pour l’ensemble de la fonction publique. Elle n’échappe pas toutefois à la facilité du recrutement de contractuels et à une certaine servitude managériale sous l’influence du secteur privé.

Dans la fonction publique hospitalière, le changement de situation était très important et les difficultés rencontrées nombreuses : champ incertain, catégories très diverses d’établissements, praticiens médicaux placés hors du statut des fonctionnaires, revendications d’autonomie de certains établissements avec le développement d’une culture managériale d’entreprise. Face à cette complexité d’ensemble, les principales causes qui ont conduit à l’identification d’une fonction publique hospitalière sont : le mécontentement des usagers, le manque de moyens malgré des progrès techniques considérables, l’insatisfaction durable des personnels devant l’insuffisance de leurs rémunérations et les difficultés rencontrées dans l’exercice de leur travail en particulier par l’augmentation des tâches administratives. On rappellera enfin la critique de la faiblesse des garanties statutaires de la réforme de 1955. En revanche, la population a salué le dévouement, la compétence et l’esprit d’initiative révélés par les collectifs de base lors de l’épidémie Covid.

« Dans la fonction publique hospitalière, le changement de situation était très important et les difficultés rencontrées nombreuses… »

Parce qu’il tend à une démarchandisation des rapports sociaux dans l’exercice du service public, le statut général de 5,8 millions de fonctionnaires a été fréquemment dénaturé, soit par des offensives frontales, soit par des centaines de modification, souvent des régressions. Il reste que le statut de 1946 a duré 12 ans, sa version de 1954, 24 ans, le statut de 1983-1984-1986, 43 ans.

La santé relève-t-elle du service public ?

On se récriera peut-être d’oser poser une telle question tant il paraît évident que la santé participe de l’intérêt général qui est la vocation du service public. Et pourtant, comme les autres services publics, la santé connait une crise marquée par une vive croissance des besoins fondamentaux et d’une faible progression des financements budgétaires destinés à leur satisfaction. On observe alors un écart croissant entre besoins et moyens, s’en suivent deux conséquences. La première est l’aggravation des conditions de vie de la population la plus démunie en raison de multiples facteurs : déstabilisation du secteur public, accès aux soins plus difficile, augmentation des restes à charge, recours nécessaires aux mutuelles et assurances complémentaires, insuffisance de médecins traitants, surcharge des urgences, appel aux intérimaires, déserts médicaux, augmentation des risques de fraude, vulnérabilité du secret médical. La seconde est l’ouverture d’opportunités lucratives en faveur de divers intérêts privés : champ étendu du secteur privé, différenciation des prix des consultations, tarification à l’acte, honoraires discrétionnaires, accaparement des créneaux les plus rémunérateurs, relations privilégiées avec les industries pharmaceutiques et de fabrication de matériel médical. On ne saurait soutenir qu’un tel système se donne comme finalité l’intérêt général.

Mais de quoi l’intérêt général est-il le nom ? Ce n’est ni l’optimum social de la théorie néoclassique, ni le réformisme de la justice redistributive, ni l’exclusif intérêt de classe du marxisme. À la fin du XIXe siècle, l’école française du service public a tenté une définition de celui-ci : une mission d’intérêt général, une personne morale de droit public, un juge et un droit administratifs, une couverture par l’impôt et non par les prix. L’un de ses animateurs, Léon Duguit, a même considéré que l’État était en fait, une « coopération de services publics ». Moment que l’on qualifiera plus tard, d’« âge d’or » du service public. Mais la réalité a rapidement pris ses distances avec une telle pureté conceptuelle, notamment en faisant du contrat en la matière, le concurrent de la loi. Cependant, le service public demeure la preuve de l’intérêt général dans la société réelle et seul un service unifié de la santé serait de nature à nous conduire vers un « nouvel âge d’or » dans ce secteur vital.